Leyes de asilo y refugio en la Unión Europea: las personas antes que los Estados

Guardias costeros italianos asistiendo en el arribo de refugiados por mar. Foto: Sandra Balsells, barcelona.cat

Con la creciente tendencia a delegar el control y la gestión de las fronteras exteriores de la Unión Europea en la agencia Frontex y al despliegue de fuerzas militares de la OTAN ¿cómo se ven afectados los tratados europeos  de derechos humanos y sus leyes sobre asilo y refugio?  El acuerdo de asociación propuesto por la Unión Europea a Turquía ¿es una solución para subsanar los hasta hoy infructuosos esfuerzos de reasentamiento de refugiados por parte de la UE?  

Estas fueron algunas de las preguntas que buscaban respuesta en el marco de la Conferencia Internacional Cities of Welcome, Cities of Transit, organizada por la Universidad de Naciones Unidas y el Instituto para la Globalización, la Cultura y la Movilidad (UNU-GCM), el pasado 14 y 15 de julio en Barcelona. Fueron dos jornadas intensas con expertos profesionales, investigadores, activistas y artistas donde se dieron a conocer los programas municipales de asilo y refugio que cuentan con alguna modalidad de participación ciudadana en varias ciudades europeas.

Susanne Asche, del gobierno municipal de la ciudad alemana de Karlsruhe, presentó el trabajo del área de diversidad cultural y su participación en la creación de la Coalición europea de ciudades contra el racismo (ECCAR). Por su parte, Ignasi Calbó, director del Plan de Barcelona Ciudad Refugio, y Ramón Sanahuja, director de los servicios de atención y acogida al inmigrante de la capital catalana hicieron una presentación de los avances de la ciudad en su política de asilo y refugio, aun cuando las competencias en esta materia siguen estando en manos del gobierno central (lo cual explica que, hasta la fecha, las estadísticas oficiales de asilo y refugiados no sean facilitadas por el Ministerio del Interior cuando estas son solicitadas por los equipos del gobierno municipal).

Otras organizaciones que han conformado redes de ciudades estuvieron presentes. Así, la Red Mundial de Gobiernos Locales y Regionales (UCLG) y la red Eurocities informaron de sus esfuerzos por promover unos planes donde impere la cultura del acogimiento, con iniciativas en las ciudades limítrofes con la UE que han visto duplicar su población en países como Turquía; mediante la cooperación de ciudad a ciudad que ha sido posible a través de programas de la agencia UN-Habitat; o la promoción de una cultura de gobernanza a múltiples niveles que preste atención a la educación y al lenguaje empleado. En cuanto a los retos para la cooperación internacional en los programas de asilo y refugio, Thomas Jézéquel, de Eurocities, señaló que “la innovación está en manos de los actores locales” y, al mismo tiempo, “son las ciudades las que se presentan como actores en la escena internacional”.

Respecto al clima de división generado a partir del ascenso político de la extrema derecha en el mundo, los expertos reclamaron la necesidad de liderazgos políticos que aboguen con firmeza por una mayoría a favor de las políticas de asilo no discriminatorias. En este sentido, Eurocities ha producido informes detallados sobre las actuaciones en las ciudades que han practicado con éxito la acogida y apoyado emprendimientos vinculados a las aplicaciones digitales para la información y la comunicación sobre el derecho de asilo y refugio. Aunque es esencial que los proyectos impulsados desde la sociedad civil tengan entre sus socios a las organizaciones de base ─señalan─ su participación no exime a las autoridades y a los servicios municipales de su responsabilidad como financiadores, asegurando así una formulación de políticas de abajo arriba.

Acuerdo UE-Turquía

Las ONG y el alto comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR) han expresado sus dudas sobre la legalidad del acuerdo UE-Turquía y su compatibilidad con las leyes internacionales y europeas sobre los refugiados y los derechos humanos. En la sesión del segundo día, diversos expertos expusieron sus críticas y sus reservas al respecto, pero también ofrecieron posibles salidas para superar los obstáculos que impiden cumplir con la misión humanitaria de la UE en sus propios territorios.

¿Existe una base común para formular una legislación europea de acogida a los refugiados que garantice el cumplimiento de la Convención Europea de Derechos Humanos? Para Valsamis Mitsilegas, profesor de derecho penal de la Queen Mary University de Londres y director del Criminal Justice Centre, la solidaridad de los Estados debe encaminarse ahora a construir un paradigma de solidaridad centrado en los derechos de los propios refugiados. En la legislación relativa a la gestión de flujos migratorios, Mitsilegas ha identificado los retos para la implementación de un Sistema Europeo de Asilo común a todos los países de la Unión Europea. Para ello señala la paradoja que se observa en el llamado Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE: mientras que en la mayoría de países miembros de la Unión las fronteras internas han sido abolidas, las leyes y la justicia siguen siendo de aplicación nacional, conforme a los procedimientos y leyes nacionales. En consecuencia, no existe hasta la fecha un estatus o procedimiento único para tramitar el asilo en cualquiera de los países de la UE.

En la UE, las leyes sobre asilo y refugio contemplan la solidaridad en función de las necesidades de los Estados y de las cuestiones relativas a su seguridad. Esto tiene un efecto sobre las respuestas jurídicas que se implementan y sobre los derechos de los propios refugiados.

En primer lugar, la solidaridad centrada en el Estado (mediante el llamado “sistema de Dublín”), que asigna las responsabilidades de cada Estado, es problemática en lo relativo a los derechos humanos; existen unas obligaciones que recaen en el país donde se registra la entrada de los migrantes. Un documento de políticas (Green Paper) de la Unión Europea publicado en 2007 revela que el sistema de Dublín podría de hecho comportar cargas adicionales para los Estados miembros que cuentan con capacidades limitadas de admisión y recepción de refugiados y que se ven sometidos a una mayor presión migratoria por su posición geográfica. Este es el caso de Grecia o Italia, dos países inmersos en una prolongada etapa de austeridad fiscal por la crisis del euro, obligados a gestionar unos flujos migratorios sin garantías de cumplimiento del derecho humanitario, y atender a los refugiados que actualmente llegan desde el Mediterráneo oriental, donde han perdido la vida miles de personas en el intento de alcanzar las costas la UE. Todo ello debería conducirnos a superar la contradicción que el enfoque actual presenta. Mitsilegas opina que debería plantearse una solidaridad centrada en cada individuo refugiado, no en el principio de la frontera compartida, puesto que la decisión de conceder asilo compete a cada Estado. Para ello existen algunas soluciones:

1. El estatus nacional de refugiado (que actualmente no es reconocido a nivel europeo) debería ser un principio contemplado en todas las decisiones relativas al asilo y refugio, y dicha condición debería ser reconocida en el ámbito de la UE, máxime cuando esta figura jurídica ya se encuentra muy armonizada en las diversas leyes, sistemas y directivas de la UE.


2. Se trataría de avanzar en el camino a un sistema paneuropeo de asilo y refugio que sea uniforme y que cuente con un proceso centralizado de concesión de asilo en el que además todos los refugiados y solicitantes de asilo deberían poder acceder al sistema jurídico de la UE.


3. El principio de reconocimiento mutuo. A pesar de que en los países de la UE existe una mayor armonización de esta figura en el ámbito del derecho de asilo que en el del derecho penal, este principio no ha sido empleado de manera extendida en el ámbito del asilo, y solo ha tenido una aplicación negativa. Sin embargo, resulta evidente que en la presente crisis su aplicación positiva tendría unos beneficios incuestionables para la gestión de los flujos migratorios en Europa y para terminar con la incertidumbre legal respecto al estatus y los derechos de las personas refugiadas en los territorios de la Unión Europea.

Muerte en el Mediterráneo

La reforma de la Ley de Extranjería española ha puesto en evidencia los múltiples fallos en la aplicación del derecho humanitario y la política migratoria en las fronteras de la Unión Europea situadas en España. Las ciudades autónomas españolas de Ceuta y Melilla, antiguas plazas fuertes medievales de Europa en la región del Magreb, forman hoy parte de las fronteras exteriores de la Unión Europea en el norte de África, y son un auténtico quebradero de cabeza para las autoridades españolas. Se estima que hay 30.000 inmigrantes subsaharianos de tránsito en Marruecos que continuamente intentan saltar la valla de resguardo que separa estas ciudades del territorio de Marruecos, donde viven hacinados en las zonas adyacentes y estrechamente vigilados por las fuerzas de seguridad de ese país. A ello se suman las entregas sumarias o “devoluciones en caliente” de los inmigrantes interceptados, una práctica de la Guardia Civil española que viola las garantías de derechos previstas por la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos. En 2014 murieron ahogados en Ceuta 15 inmigrantes que intentaban llegar a nado a la playa de El Tarajal, presuntamente por la mala actuación de los cuerpos de seguridad, lo cual le ha merecido un expediente judicial al gobierno de Mariano Rajoy y a la Guardia Civil, encargada del resguardo de fronteras en España; si se agotan las instancias judiciales en España, es posible que estas denuncias lleguen a los tribunales europeos de Derechos Humanos o de Justicia, o bien a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU.

Pero las dificultades derivadas de la inmigración y la llegada masiva de refugiados hacia Europa desde zonas en conflicto en Oriente Próximo, también afectan de manera crítica a Italia y a Grecia. Según cifras presentadas por el Agencia de la ONU para los refugiados (ACNUR), en lo que va de este año han llegado a Europa 31.500 personas cruzando el Mediterráneo a bordo de embarcaciones ilegales. No se sabe con certeza el número de personas fallecidas, pero entre los rescates ocurridos en 2013 y el que acaba de producirse el pasado 14 de abril en las costas de la isla italiana de Lampedusa, solo contando las embarcaciones de las que se tiene conocimiento, se calcula que 900 personas han sido sepultadas por el mar en su intento de emigrar desde países del África subsahariana, o de huir de los conflictos armados en Libia y Siria. La Operación Mare Nostrum de búsqueda y rescate de las personas a bordo de este tipo de embarcaciones finalizó en diciembre de 2014, y hasta la fecha la Unión Europea no ha puesto en marcha un nuevo programa que mejore las capacidades de salvamento en los países afectados y facilite las vías legales para las personas que buscan protección en Europa. El alto comisionado de ACNUR, António Guterres, señaló que “es cada vez mayor el número de ciudadanos sirios que arriesgan sus vidas para llegar a los territorios europeos”; por esta razón es necesario ampliar y mejorar las capacidades de búsqueda y socorro, así como incrementar las oportunidades de reubicación para las personas que solicitan la protección de la UE. El alto comisionado recalcó que las acciones de derecho humanitario requieren unas políticas de visado más flexibles y programas de reunificación familiar mejorados.

En España, entre tanto, el gobierno de Rajoy se ha apresurado en aplicar la reforma de la Ley de Extranjería de 2009 mediante la tramitación de su polémica Ley de Seguridad Ciudadana, que incluye recortes a la libertad de manifestación y la discutible figura legal del “rechazo en frontera” que ampara la devolución a Marruecos de los inmigrantes interceptados en Ceuta y Melilla. Se trata, al parecer, de hacer legal una práctica con el fin de proteger con carácter retroactivo las actuaciones de sus oficiales de seguridad, como en el caso de los policías imputados por las muertes de los inmigrantes en El Tarajal. 

Un informe firmado por 16 juristas españoles considera dicha figura “radicalmente ilegal” por ser contraria al Estado de Derecho. “La entrega de ciudadanos extranjeros a las fuerzas marroquís sólo sería posible a través de un procedimiento que respete los derechos de audiencia al interesado, asistencia letrada y de intérprete”, sentencia el informe. El informe se hizo público el mismo día en que se iniciaba en Barcelona la Cumbre de ministros de exteriores de la Unión Europea y de países vecinos del Mediterráneo. Aunque esta tuvo carácter informal, fue una ocasión de revisar los términos de la denominada Política Europea de Vecindad. Por iniciativa e insistencia de España y Francia, los países de la UE han mantenido desde 1995 la idea de una Unión por el Mediterráneo, que tiene su sede en la capital catalana. Propuesta antes de la crisis financiera que hoy afecta a la eurozona, su finalidad era promover acuerdos multilaterales con los países vecinos de la UE en la cuenca del Mediterráneo desarrollando programas de cooperación en sectores en los que Europa se considera fuerte, como son los de infraestructura y transportes, educación superior o sociedad civil. La iniciativa ha estado lastrada por las obstáculos y conflictos en las relaciones entre países del Mediterráneo sur (Argelia y Marruecos por su negativa a reconocer la independencia del antiguo Sahara español o Israel y su colonización de los territorios palestinos en Gaza y Cisjordania); pero también por la incapacidad de los ministros de exteriores de la UE de acordar cuestiones prioritarias en seguridad e inmigración durante las reuniones del Consejo de Asuntos Exteriores. Según la presidenta del Consejo, la alta representante de la UE Federica Mogherini, en los 10 años de existencia del Consejo, Europa no ha sido capaz de poner los movimientos migratorios en su agenda de prioridades en política exterior. Es urgente hoy que las competencias de la Unión Europea en acción humanitaria, seguridad y defensa la lleven a escuchar los argumentos de la ONU. Actualmente el Mediterráneo es considerado como la ruta marítima de inmigración y refugio más peligrosa del mundo. El insuficiente cumplimiento de los compromisos de la UE en materia de ayuda humanitaria y protección civil debe concentrarse en dotar a sus fronteras exteriores de un sólido programa de búsqueda y rescate de náufragos, un plan que incluya posibles compensaciones a las compañías navieras por sus acciones de rescate en alta mar y un programa piloto de reubicación de refugiados sirios que llegan a las costas de Italia y Grecia, según recuerda el comunicado de la agencia para los refugiados.